世界化 時代의 地方分權

 

世界化 時代의 地方分權

황인오

   序論

 지난 세기말부터 대두한 신자유주의적 제도주의의 기치 아래 초국가간 지역적 통합과 세계화가 급속히 전개되는 듯한 양상을 보이고 있는 현대 세계에서 근대 이래의 전통적 국민국가의 기능과 역할도 변화, 쇠퇴한다는 주장이 제기되고 있다. 여기서 표준화, 획일화에 기반을 둔 대량생산, 대량소비의 포디즘(fordism)을 넘어서 다양성과 쌍방향적 소통을 극단적으로 숭배하는 현대세계에 기동성있게 대응하는 행위 주체로서 초국가적 지역 통합기구와 국민국가 내의 지방정부 또는 지방자치 단체의 역할과 기능에 주목하고 있다.

 국민국가 내에서의 지방분권은 이러한 현대적 요구 이전에 근대 국민국가 성립과 함께 전제적 지배자의 독재를 예방하는 필수조건으로 확립되었고 우리나라도 건국초기부터 그 당위성을 인정하여왔다. 그러나 우리나라의 지방분권과 지방자치는 여타의 시민적 기본권들과 함께 우리 현대사의 숱한 우여곡절을 겪으며 헌법적 진열장 속의 장식물로 전락되었다가 최근에 들어서 비로소 의미있는 첫발을 내딛게 되었다.

 1987년 6월 항쟁의 성과물로 우리나라의 민주주의가 본격적인 제도화의 길로 들어서면서 노태우 정부 치하인 1991년 부활된 지방자치제도는 아직도 해결해야 할 많은 문제를 안고 있는 것도 사실이다. 아직 미성숙한 지방자치에 따른 여러 가지 부작용과 이를 빌미로 과거 중앙집권 시절의 향수를 잊지 못한 중앙 관료들의 끊임없는 간섭과 개입이 기도 등 걸음마를 겨우 벗어나려는 우리나라 지방자치 제도가 풀어야 할 숙제가 산적해 있는 것이다. 이러한 현실 속에서 우리보다 앞선 지방자치 제도를 시행하고 있는 다른 나라의 사례를 비교해 보면서 우리나라의 지방자치제도의 장래를 가늠해 보는 것도 의미 있는 일일 것이다.

   日本의 地方自治의 槪要와 課題

 일본의 경우 근대적 의미의 지방자치제도를 실시한 것은 1945년 태평양전쟁에서 패전한 이후 일본의 민주주의가 평화헌법과 전후청산이 시도되면서부터 이다. 메이지유신 이전의 일본은 오랜 기간 동안 幕藩體制라는 일본 특유의 봉건제도가 유지되어 온 까닭에 지방자치제도가 뿌리내리기에 상대적으로 유리한 측면이 있었다고 생각된다. 그러나 메이지유신과 함께 절대군주와 관료, 군벌에 의한 강력한 중앙집권을 큰 저항없이 수용한 결과 일본적 봉건제도에 기초한 지방분권의 경험은 45년 이후 실시된 지방자치제도의 자산으로 충분히 활용되지 못하고 있다. 소련과의 대결을 기조로 한 냉전체제의 최일선 보루의 하나로 활용하려는 미국의 방침에 따라 불완전하게 진행되던 일본의 전후청산이 한국전쟁을 고비로 무산되고 55년 체제의 성립에 따른 일본사회의 보수회귀 경향으로 일본의 지방자치도 많은 제약을 받게 되었다. 메이지 시대부터 뿌리를 다져온 일본의 관료적 중앙집권지배체제는 공공사업이나 복지정책은 물론 도시, 토지, 산업, 공해 등과 같이 본질적으로 지방자치단체의 영역에 속하는 대부분의 업무를 통제, 지배하고 있는 것이다.

 물론 일본 사회 나름의 관료적 중앙집권지배를 시정하고 지방분권의 명실상부한 실현을 위한 노력이 있어왔다. 행정개혁, 지방분권, 규제완화와 같은 슬로건을 내세우며 19962년 패전 후 최초의 본격적인 행정개혁 시도였다고 평가되는 ‘제 1차 임시행정조사회(약칭;臨調)`는 2년 반 동안의 활동 끝에 1964년 9월 ’내각의 기능`, ’행정기구의 통폐합` 등 16개 항목의 종합보고에서 ‘국가의 권한과 기능을 가능한 한 지방공공단체에 맡긴다`는 원칙을 밝히고 있다. 이 보고서는 나아가 ’지방공공단체의 자주성을 저해하는 보조금제도의 개선‘, ’국가 출장기관의 축소, 폐지‘라는 구체적인 내용을 담고 있다. 이후에도 81년의 ’제 2차 臨調‘와 이를 이어 받은 ’임시행정개혁추진위원회`, 87년의 ’제 2차 임시행정개혁추진위원회`, 90년의 ’제 3차 임시행정개혁추진위원회`와 94년 1월 호소카와 정부가 내각안에 설치한 ’행정개혁본부`, 그리고 최근의 하시모토 전 수상이 주도한 행정개혁위원회 등의 역사가 일본의 행정개혁과 지방분권을 위한 노력을 보여준다.

 그러나 이같은 일본의 잦은 행정개혁, 지방분권 시도는 그만큼 관료적 중앙집권지배의 뿌리가 깊고 튼튼하다는 것을 말해준다. 대장성, 자치성, 건설성 등의 관료조직의 뿌리깊음은 새삼스러운 정보가 아니지만 일본사회가 추진한 수차례의 개혁시도는 번번이 보고서만 그럴듯하고 하고 막상 실천에 옮길라치면 관료들의 저항과 사보타지에 사장되거나 왜곡되기 일쑤이다. 우리나라 지방자치의 문제 중의 하나인 기관위임 사무의 과중은 일본의 경우에도 마찬가지다. 예컨대 1952 년에 256 항목이던 기관위임사무의 목록이 臨調가 활동하고 난 후인 1980년대 초에 550 항목이 넘어섰고 1994 년에는 566 개 항목으로 조사되었다. 광역단체인 도도부현(都道府縣) 업무의 80%가 기관위임 사무이고 기초단체인 시정촌(市町村)은 경우에 따라 다르지만 30~50%가 국가의 기관 위임 사무인데서 보듯 고도성장기를 거치면서 중앙집권체제는 오히려 강화된 듯 보인다.

 기관위임 사무만이 아니라 공익법인이나 국가의 지방조직 팽창과 보조금, 인, 허가권의 지속적인 확대를 통해 메이지 시대에는 ‘부국강병’으로 패전 전까지는 ‘총력전’으로 전후에는 ‘고도성장’의 도구로 지방이 동원되었다. 이러한 일본 지방자치의 왜곡은 중앙집권의 단맛에 젖은 중앙 관료와 이들과 결탁한 각종의 族議員으로 대변되는 부패한 일본 정치의 낙후성에 기인하고 있다.

 일본 지방자치를 왜곡하는 요인은 중앙정부의 관료와 정치인들의 결탁에만 있는 것은 아니다. 1993년 5월 아마자키(尼崎) 市議會의 자주적 해산 사건에서 보듯 지방정치인들의 잦은 독직(瀆職), 부정 사건을 비롯한 이권 구조화와 여러 지방자치단체에서 보이는 이른바 총여당화의 폐해는 일본 지방자치를 위협하는 주요한 요인이다. 이같은 지방정치의 이권 결탁과 총여당화 현상으로 주민에 의한 지방정치와 행정에 대한 감시와 투명성 확보라는 본질적 요소가 훼손되는 것이다.

 이상 거칠게 살펴 본 일본의 지방자치제도는 호소카와 정부의 등장으로 55년 체제가 붕괴되어 일본의 민주주의가 내용을 갖추고 한 단계 발전하는 것으로 기대하였고, 이로 인해 지방자치제도 역시 새로운 도약의 길로 접어드는 것 아닌가 생각되었다. 그러나 사회당이 몰락과 장기불황에 따른 일본 사회의 총보수화 현상과 맞물려 새로운 도약이 아니라 새로운 위기를 맞게 되는 것 아닌가 우려하게 된다. 이시하라 신타로와 같은 극우 전체주의자가 동경도지사로 당선되고 고이즈미 정부의 성립과 함께 일본의 우경화가 가속화되면 필연적으로 민주주의와 지방분권화의 심각한 장애요인으로 작용할 것으로 관측된다. 

   美國의 地方政治의 槪要와 課題.  

 일본이나 유럽과는 달리 봉건제를 경험하지 않고 처음부터 근대의 시점에서 그 역사를 시작한 미국은 지방정부가 먼저 있고 나서 나중에 중앙정부, 또는 연방정부가 생긴 특수한 경우이다. 대부분의 나라는 먼저 헌법, 즉 인민으로부터 주권 행사를 위임받은 중앙정부가 있고 나서 그 중앙정부로부터 토지와 행정권 등을 양여받은 지방정부에 의해 지방정치, 지방자치가 이루어진다. 그러나 미국의 경우는 먼저 각 주정부가 성립하고 나중에 이 주정부들이 모여 자신들의 주권의 일부를 연방정부에 양도하는 절차를 밟은 것이다. 요컨대 대부분의 나라는 중앙정부만이 그 권력의 원천을 헌법, 즉 인민에 두고  지방정부는 중앙권력으로부터 주권이 아닌 행정권, 또는 통치권의 일부를 分給받은 것이다. 미국의 경우는 연방정부와 주정부 모두 헌법으로부터, 즉 인민으로부터 직접 주권을 위임받아 인민들에게 직접적으로 권한을 행사하는 것이다. 이 점에 있어서 다른 나라의 지방정치, 지방자치와 근본을 달리 하는 것이다. 물론 미국에서도 주정부가 아닌 지방정부의 권한은 직접 헌법으로부터 받은 것은 아니다. 즉 ‘주권(主權)의 실체’가 아니다.

 미국의 지방정치는 건국이래 연방주의와 주정부 중심주의의 대립과 논쟁을 거치며 발전해왔다. 대표적인 지방주의자인 제퍼슨이래 미국 역사의 대부분은 지방주의가 지배해 왔다. 그러나 19 세기말, 20 세기 초 미국의 산업 생산력이 고도로 발달하고 고립주의에서 벗어나 제국주의적 팽창의 길로 들어서면서 국가의 규모와 연방정부의 업무영역이 확대되면서 연방주의가 미국 정치의 주류를 형성하는 계기가 마련되었다. 이후에도 많은 대통령들이 주정부의 권한을 보호하고 그 중요성을 강조해 왔지만 세계 유일의 초강대국으로서 패권을 유지 확장하는 것을 포기하지 않는 한 연방정부의 권한은 확대될 것이다. 그렇다고 해서 이러한 연방정부의 영역확대가 자동적으로 주정부 영역의 축소를 의미하는 것은 아니다. 미국 역사와 정치체제의 특수성으로 인해 주와 그 하위 정부들의 권한이나 기능과 지위가 축소될 수는 없다. 

 연방 대법원 판사였던 브랜다이스(Louis. Brandeis)가 ‘미국의 주는 공공정책 실험을 위한 거대한 실험실을 제공한다’고 언급한 것처럼 어느 한 주에서 실패한 프로그램은 그 부정적 효과를 제한해서 채택될 것이고, 프로그램이 성공하면 다른 주들에서 나아가 연방정부가 선택할 수 있는 것이다. 더구나 1990년대 연방정부가 ‘재정적, 정치적 한계에 부딪치고 국가가 대리모, 시험관 아기, 입양, 부모부양 등을 포함한 가족생활의 혁명’에 직면하면서 민주주의의 실험실로서의 주정부의 역할은 더욱 중요하게 되었다.

 그러나 이렇게 중요한 주정부에도 문제가 없는 것은 아니다. 연방헌법에 비해 지나치게 자세하고 유통성이 적은 주 헌법들로 인해 변화하는 주변환경에 능동적으로 적응하지 못하고 낡은 제도와 관행의 틀에 안주하는 경향이 있다. 많은 주에서 내용으로 보아 헌법이라기보다 시행규칙이나 다름없는 헌법을 가지고 있다. 예를 들면 오클라호마 주 헌법은 ‘조명을 목적으로 한 등유의 섬광실험은 화씨 115도에서 행해진다. 그러한 모든 등유의 구체적인 비중 실험은 40도에서 행해진다’라는 규정을 갖고 있다. 남다코다 주의 헌법에는 교도소내에 실공장과 밧줄공장을 허가하도록 규정하는 등 지나치게 세세한 규정들로 인해 공무원들의 재량권이 현저히 적을 수밖에 없다. ‘죽은 과거가 살아있는 현재에 부여한 구속’이라는 말처럼 나름의 역사적 연원이 있으나 이러한 미국의 주 헌법들은 효율적인 정부의 장애가 된다. 고정된 봉급과 엄격히 제한된 정부조직은 변화하는 상황에 능동적으로 대응할 수가 없는 것이다.

 미국의 지방정치의 문제는 헌법만이 아니라 연방차원의 선거나 정책에 비해 주민들의 관심을 받지 못하고 참여도도 낮다는 것이다. 우리나라도 겪는 문제를 정도의 문제일 뿐 지방정치의 본고장이라 할 미국에서도 대표성이 문제될 만큼 생활정치인 지방정치에 대한 주민들의 참여와 관심을 제고할 효과적 수단을 찾지 못하고 있다.   

 그러나 미국민주주의는 이러한 지방정치에 기초하여 여러 층위의 지방정부들이 고유한 영역에서 자기기능을 발휘하고 있기 때문에 그 건강성이 보장된다. 어떤 정파도 모든 주정부와 연방정부를 완전히 장악할 수는 없기 때문에 미국이 專制化할 가능성은 거의 없는 것이다. 2차 대전 직후의 ‘빨갱이 사냥’이나 매카시 선풍의 횡행에서 보듯 특정한 시기에 특정한 형태의 전체주의가 등장할 가능성을 배제할 수는 없으나 소수 정파에 의한 장기적인 권력독점에 의한 제도적 전제화는 가능하지 않다는 것이다.

  結論: 우리나라 地方自治의 展望

 우리나라의 지방자치는 그 사상적 기초는 서구적 풀뿌리 민주주의론에 두고 있으면서 제도적으로는 일본의 그것과 유사하다고 할 수 있다. 제도의 운영과 법제도 일본 지방자치의 부정적 측면까지 그대로 받아들였다고 할 수 있다. 우리가 의미있는 지방자치를 실시한 지 겨우 10 년 남짓한 과정을 감안하면 나름의 성과도 적지 않다. 그러나 아직도 중앙관료 및 그들과 이해를 같이하는 일부 논자들에 의해 일부 지방자치단체의 문제를 빌미 삼아 기초단체장 임명제 등과 같이 이 제도의 근간을 흔들려는 시도가 없지 않다. 이는 문제의 본말을 뒤집는 것이다. 지방자치의 일부 비효율은 해당 단체의 능력 문제도 있지만 기본적으로 중앙정부의 지도와 간섭, 통제 등의 후유증에서 채 벗어날 기회를 충분히 갖지 못한 저간의 사정과 아직도 예산과 정책의 상당 부분을 틀어쥐고 지방의 충분한 성장 기회를 주지 않으려는 상급단체나 중앙정부의 횡포에서도 기인하는 것이다. 우리 지방자치의 효과적인 발전을 위해서는 일본의 전철을 밟지 말고 예산과 권한의 과감한 이양으로 세계화와 분권화의 새로운 시대에 적응해서 국가경쟁력을 제고해야 할 것이다. 이것이 오랜 기간 동안 민간독재와 군부독재의 폐해에 시달려 온 한국 민주주의의 건강한 회생과 전제정치의 재등장을 차단하는 효과적인 보루로서의 기능을 되찾게 하는 길이기도 하다.

 *참고문헌: <지방분권과 일본의 의회>. 이가라시 다카요시, 오가와 아키오 공저. 윤재선 옮 김. 2000. 小花

            <미국지방정치론>. 번스, 펠타슨, 크로닌, 마글레비 공저. 김진호, 강영훈, 이현출, 한석지, 고경민 공역. 2001. 대왕사.